Leren van de toeslagenaffaire: partnerschap met gezinnen in plaats van met aanbieders
Column van Tim Robbe
Corona domineert het nieuws sinds maart 2020 en dat zal nog wel even zo blijven. Het tweede feit dat het nieuws domineert is de toeslagenaffaire. De parlementaire onderzoekscommissie deed ferme uitspraken over deze affaire. Er is burgers onrecht aangedaan door alle onderdelen van de rechtsstaat. En dat is ernstig. Want juist die rechtsstaat moet burgers beschermen tegen een overheid waarin mensen en organisaties functioneren met eigen belangen. En die belangen zijn niet altijd hetzelfde als de belangen van de burgers die de overheid uiteindelijk hoort te dienen.
De toeslagenaffaire laat zien dat de overheid helemaal rogue kan gaan, met nota bene het recht aan haar zijde. Fraude met belastinggeld door Bulgaren moest een halt toegeroepen. Politieke bestuurders en volksvertegenwoordigers moesten daarom laten zien ‘ferm’ te zijn. Weglekkend belastinggeld, dat kan niet! Met wetgeving gaf de politiek opdracht deze fraude aan te pakken. Nu. En onverbiddelijk. Leidinggevenden bij uitvoeringsorganisaties moesten vervolgens laten zien efficiënte bureaucraten te zijn. Politieke opdrachten uitvoeren en daarmee ‘scoren’ was (en is?) de graadmeter voor succes. Politiek en ambtenarij tuigden zo een systeem op dat een - objectief gezien - klein probleem groots aanpakte. En dat pakte verkeerd uit. Om politiek en ambtelijk te scoren is uiteindelijk hele gezinnen enorm veel leed toegebracht. Financieel loopt de schade in de miljarden. Emotioneel en psychisch is de schade onherstelbaar.
Wat kunnen gemeenten in het sociaal domein leren van de toeslagenaffaire? Want ook daar zien we het afgelopen jaar tendensen waarbij politiek bestuurders (wethouders) en volksvertegenwoordigers (raadsleden) ferme uitspraken doen. Belastinggeld lekt weg naar honderden zorgcowboys. Gezinnen krijgen mogelijk zorg die ze helemaal niet nodig hebben. Rijke stinkers maken misbruik van het abonnementstarief om goedkoop schoonmaak te krijgen. Dat kan allemaal zomaar niet! Nieuwe opdrachten aan het ambtelijk apparaat zijn in de maakt of liggen klaar voor uitvoering. En het ambtenarenapparaat (ondersteund door menig consultant) staat klaar om die opdrachten zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Wat mij daarbij persoonlijk - als ouder van een kind met klassiek autisme - de afgelopen tijd steeds meer is gaan tegenstaan, is de nadruk die gemeenten leggen op een paar ‘maatschappelijke partners’ waarmee gemeenten de klus - vooral financieel - wel denken te klaren.
Zowel het expertiseteam van de VNG dat wat moest zeggen over de reikwijdte van de jeugdzorgplicht als het expertiseteam dat onlangs wat moest zeggen over de maatschappelijke ondersteuning, adviseren gemeenten om vooral nog maar in zee te gaan met een beperkt aantal betrouwbare partners. Die partners zijn ‘maatschappelijk’ en ze zijn ‘strategisch’. Niemand die verder goed heeft gedefinieerd wat al deze begrippen betekenen. Niemand die ook weet wie het zijn. Dat zal al tot problemen leiden in de uitvoering. Onderzoek van AEF toonde onlangs overigens aan dat het beperken van aanbieders en het anders bekostigen daarvan niet bewezen effectief is in het terugbrengen van kosten. Toch wel de primaire reden voor gemeenten om dit soort maatregelen te overwegen. En een conclusie waar gemeentelijke beleidsideologen steeds maar aan vast blijven houden. Maar dit is allemaal niet mijn belangrijkste bezwaar. Mijn belangrijkste bezwaar is meer principieel van aard is.
Want voor wie moet de gemeente nu eigenlijk een partner zijn in het sociaal domein? Juist! Voor de jeugdige, de cliënt, het gezin. Het staat altijd mooi opgeschreven in de beleidsnotities: cliënt centraal. Maar een partnerschap aangaan met je inwoner betekent erkennen dat ‘de’ inwoner niet bestaat. Maatwerk toepassen, de menselijke maat hanteren - wat ook onderdeel uitmaakt van de retoriek momenteel - , dat betekent méér dan opschrijven dat een ‘cliënt centraal’ staat. Het betekent weten dat inwoners geen homogene groep vormen. Het betekent aansluiten op die verschillen, in plaats van deze wegredeneren. Ons gezin is niet hetzelfde als een gezin met een alleenstaande ouder, armoede en drie kinderen met een dreigende uithuisplaatsing. Wij hebben te maken met twee zorgverleners. Andere gezinnen met twintig. Samenwerking is voor ons gezin geen issue. Voor dat andere gezin wel. Of je als gemeente al je gezinnen kunt bedienen met één aanbieder, tien of honderd aanbieders is niet relevant, als je principiële uitgangspunt ‘de menselijke maat’ is. Dat lijken nogal wat wethouders en ambtenaren momenteel te vergeten.
We weten dat het grootste deel van de gezinnen maar één of twee zorgverleners heeft en ook qua kosten niet zo uniek is. De echte problemen spelen zich af in een klein aantal gezinnen met multi-problematiek. De retoriek dat een ‘versnipperd zorglandschap’ problematisch is voor (alle) gezinnen is daarbij dikke duimzuig-beleid. Het overgrote deel van de gezinnen weet prima zijn weg te vinden in het zorglandschap, als de toegang daartoe op orde is. Een punt van aandacht voor veel gemeenten, want hoe goed op orde is die toegang nu eigenlijk? Een ‘versnipperd zorglandschap’ is vooral problematisch voor gemeenten en wijkteams. Om de kosten te beheersen (gemeenten) en om beter te kunnen samenwerken (gemeenten, wijkteams) is het beter maar een paar maatschappelijke partners te hebben, in plaats van tientallen (honderden komt in de praktijk ook niet zoveel voor als men vaak stelt). Het zojuist aangegeven onderzoek van AEF weerspreekt echter de conclusie dat ‘een paar’ partners leidt tot kostenreductie. Daarnaast kan de samenwerking tussen al die aanbieders en de gezinnen die zij bedienen wel eens heel goed zijn, ook al loopt de samenwerking met gemeenten en wijkteams wat stroever. Dát zie ik nooit goed onderzocht door gemeenten.
De vraag is dan uiteindelijk: wat moet prevaleren? Een voor een gezin goede zorgverlener die lastig is voor de gemeente en/of wijkteam? Of een voor de gemeente en/of wijkteam betrouwbare, strategische partner? Natuurlijk heb je bij voorkeur een zorgverlener die goed is voor gezin, wijkteam en gemeente. Maar als de ‘menselijke maat’ je principieel uitgangspunt is, dan wel in die volgorde. En dat principiële uitgangspunt lijken veel gemeenten nu los te laten. Want belastinggeld lekt weg! Naar zorgcowboys. Naar gezinnen die geen of minder zorg nodig hebben. Naar rijke stinkerds. Dat mag niet. Nu ingrijpen.
Het gevolg is onder andere dat binnen korte tijd een flink aantal Europese aanbestedingen zal starten. Bureaucratisch en efficiënt uitgevoerd. Met of zonder dialoog. Met of zonder excuustruus cliënten in de beoordelingscommissie. In het hele land zullen grote delen van de zorginfrastructuur verdwijnen. Precies zoals is gebeurd sinds 1992 met de hulpmiddelen, sinds 2002 met de re-integratietrajecten, sinds 2007 met de hulp bij het huishouden. Allemaal leermomenten die het overgrote deel van gemeenten is vergeten. Gezinnen die een prima relatie hebben met hun vrijgevestigde of kleine zorgverlener, zullen deze zien verdwijnen. Natuurlijk hebben ze formeel gezien een gelijke kans in aanbestedingen. Maar wie de onderzoeken een beetje kent (zoals ondergetekende) weten dat deze formele kans geen kans is. Deze zorgverleners mogen aan de bak als onderaannemer, waarbij de hoofdaannemer de prijs zal dicteren. Of zij moeten in dienst treden van de ‘maatschappelijke partner’ om hun vak te kunnen blijven uitvoeren. Jammer als de visie van deze ‘maatschappelijke partner’ anders is dan die van jouzelf. Alsof je als ambtenaar ook voor elke gemeente zou willen werken, ook al staat de visie je tegen.
Waar wethouders, raadsleden en ambtenaren van doordrongen moeten raken, is dat zij met hun besluiten individuele gezinnen raken. Daar zit de vergelijking met de toeslagenaffaire. Alle besluiten die je neemt hebben onvoorziene effecten. Zeker in een complex geheel als het sociaal domein. Jouw besluiten kunnen het leven van een kind of gezin blijvend beschadigen, ook al dacht je ‘goed’ te doen. Blijf dus luisteren naar tegengeluiden, en neem niet alles voor waar aan wat in kleurige flyers staat of wat andere gemeenten op congressen staan te vertellen als ’succesverhalen’. Gemiddeld krijgt hulpverlening altijd tussen de 7 en 8 van cliënten. Dat zegt niks. Cliënten zijn afhankelijk van jou en je ‘maatschappelijke partners’. Dat ze niet klagen of bezwaren indienen, dat zegt niks. Wat relevant is, hoeveel schade je voorgenomen beleid mogelijk doet. En of je die schade op je geweten wilt hebben.
Hoe kan het dan anders? In ieder geval sta ik een gedifferentieerde aanpak voor. Als de menselijke maat voorop staat, ga dan niet uit van een aantal ‘maatschappelijke partners’, maar ga uit van een partnerschap met je gezinnen.
Gezinnen die zichzelf aardig weten te redden, en dat zijn de meesten, laat je meer vrij. Meer zelfredzaam. Meer autonoom. Het is niet nodig om met ‘maatschappelijke partners’ te werken hier. Zorgverleners die goed zijn voor deze gezinnen, zijn goed voor de gemeente. Je hebt als gemeente vooral de taak om de kwaliteit van zorgverlening te bewaken, zorgverleners de ruimte te geven zichzelf te organiseren en om de gezinnen te beschermen tegen de echte zorgcowboys. Baken ook goed af wat wel en wat niet maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg is. Zo weet iedereen wat je als gemeente wel en wat je als gemeente niet betaalt. Maak ook veel meer gebruik van ervaringsdeskundigen om gezinnen op weg te helpen. En laat de wijkteams niet te veel tijd besteden aan deze gezinnen. De wijkteams moeten namelijk veel meer tijd krijgen om te werken aan de complexe gezinnen. Gezinnen die je niet vrij kunt laten omdat de problemen te groot zijn. Autonomie van deze gezinnen is een doel, maar dat doel is nog niet in zicht. Bij deze gezinnen, waar je ook een partnerschap mee hebt, kun je wel werken met ‘maatschappelijke partners’, in ieder geval om te helpen bij de grootste problemen. Je houdt zorgcowboys buiten de deur. Werk ook hier meer met ervaringsdeskundigen om gezinnen zo efficiënt mogelijk te helpen.
Te veel(!) redeneren vanuit de belangen van de gemeenten zelf (kosten), of vanuit belangrijke zorgaanbieders (’systeemspelers’)(kosten), of vanuit professionals (samenwerken, professionele standaard): het is allemaal niet in het belang van degenen om wie het uiteindelijk gaat: die gezinnen. Iedereen zegt en gelooft wel het daarvoor te doen, daar twijfel ik niet aan. Maar alleen redeneren vanuit de heterogeniteit van de gezinnen zelf leidt tot een menselijke maat. Dat lijkt misschien duurder. Maar als kosten het werkelijk probleem zijn om de menselijke maat toe te passen, dan zijn ook daar oplossingen voor te verzinnen waarbij gemeenten harde noten moeten kraken. Dat is echter een andere column waardig.
